O processo decisório, no Brasil, é marcado pela alternância de centralização e descentralização. A Constituição Federal de 88 é exemplo desse último movimento. Dentre suas várias inovações, destaca-se o reconhecimento do município como ente federativo. A transferência de poder para os níveis municipais e locais implicou a descentralização de políticas sociais, processo acompanhado de contradições e desafios.
O modelo trazido pela Carta Maior é de competências comuns e concorrentes. Pelo dispositivo constitucional de competências comuns, União, Estados e municípios compartilham funções e prestação de serviços em áreas como saúde, educação, saneamento, cultura e meio-ambiente. No que tange às competências concorrentes, os três entes federados distribuem a capacidade legislativa. Assim, há algumas prerrogativas exclusivas da União, como a legislação sobre meio-ambiente, e outras em que podem legislar de forma concomitante, como a educação.
Nesta engrenagem, a União possui o papel de coordenadora e financiadora. Estabelece diretrizes para as políticas sociais e fornece recursos para a implementação dos programas. Procura evitar a fragmentação, uma vez que é comum a atuação desarticulada de entes federados e órgãos públicos. Todavia, o modelo constitucional trouxe um problema estrutural: descentralizou a receita, mas centralizou encargos na União. Isso ocorre porque, embora os estados estejam autorizados a executar política sociais, escassamente o fazem. Assim, cabe à União e aos municípios a gestão das políticas sociais. Como a grande maioria dos municípios depende de transferências de recursos, é o governo federal, na prática, o mantenedor da seguridade social.
O modelo de competências comuns e concorrentes traz como desafio a realização de accountability. Na falta de um serviço, o cidadão não sabe a quem recorrer. Acrescente-se a isso o fato de que, desde a entrada em vigor da Constituição de 88, os estados têm progressivamente diminuído sua capacidade de implementação de políticas sociais. Déficits fiscais não raro têm fragilizado sua capacidade de prestação de serviços, diminuindo o grau de governança e, em alguns casos inclusive, de governabilidade.
Não obstante, a emergência do município representou o surgimento de uma agenda bilateral com a União, mediante a qual surge um modelo de gestão compartilhado. Tradicionalmente cabe à União o processo de formulação, e ao município, a execução. Todavia, é necessário que cada um adquira competências e participe do processo do outro, gerando um processo de feedback. Fortalecer esta relação importa para otimização da eficácia e da eficiência da gestão de políticas sociais.
Foto: os "Federalistas” Hamilton, Jay e Madison
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