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Gestão Governamental: A Implementação da Gestão por Competências

A gestão de competências consiste no desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e atitudes dos indivíduos a fim de que os objetivos de uma organização possam ser alcançados. O órgão federal que pretende implementá-la deverá seguir algumas etapas procedimentais. Sofrerá um processo de desenvolvimento organizacional, sujeito às dificuldades inerentes à adoção de um novo tipo de gestão.

Tome-se como exemplo um órgão federal que está concluindo seu planejamento estratégico. Para implementar um modelo de gestão por competências, o primeiro passo deve ser o estabelecimento dos objetivos de longo prazo. Juntamente com a missão e a visão deste órgão, essa definição permite a formulação de uma ideia acerca das competências necessárias à organização. Estas passam, a seguir, a ser mapeadas dentro da instituição. Verifica-se a capacidade do quadro de pessoal e suas carências.

De posse de um diagnóstico base, o órgão deve procurar suprir suas lacunas. Para tanto, há duas estratégias principais, que podem ser combinadas. A primeira consiste na promoção de ações de capacitação para os servidores que já atuam no órgão. A segunda diz respeito à formação de parcerias. Nesse caso, instituições externas podem treinar os servidores, realizar a tarefa ou mesmo atuar de forma conjunta, trabalhando de forma articulada com os funcionários do órgão.

Caso o órgão não possua indicadores apropriados e metas de desempenho, as ações de capacitação devem visar ao conhecimento de técnicas de planejamento, somadas a métodos quantitativos e qualitativos de avaliação. Os servidores deverão possuir habilidade para aplicar este conhecimento nos programas incompletos. Sua atitude deverá ser de comprometimento e responsabilidade com as tarefas. A etapa seguinte à ação de capacitação consiste em monitorar os resultados da ação empreendida. Os servidores que obtiverem melhor desempenho deverão ser recompensados, por exemplo, com promoções.

A gestão de competências poderá ser adotada com base na Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, instituída pelo Decreto 5707, de 23 de fevereiro de 2006. No médio prazo, tomando por base o plano plurianual (PPA), o órgão poderá desenvolver regularmente ações de capacitação a fim de fortalecer aptidões relativas a planejamento e avaliação. No curto prazo, uma solução pode ser a contratação de servidores em cargos de confiança.

Algumas dificuldades podem ocorrer nesse processo. O órgão pode desenvolver determinadas competências em seus servidores, que, com o passar do tempo, não são tão necessárias ou possuem importância secundária em novas funções que o órgão passe a executar. Mudam as necessidades, mas os servidores são os mesmos. Novas ações de capacitação serão necessárias, a fim de diversificar o rol de atributos dos servidores.

A adoção da gestão por competências representa processo inerente de desenvolvimento organizacional. O órgão que a implementar habilita seus servidores para a realização de seus objetivos organizacionais, no contexto dos ditames do plano plurianual e dos princípios da administração pública brasileira.

Gestão Governamental: o caso da Hemobrás

Este texto representa a tentativa de elaboração de um Plano de Desenvolvimento Institucional para a estatal Hemobrás. Os dados referidos são valores aproximados.

O Plano de Desenvolvimento Institucional representa ferramenta fundamental para as empresas definirem seus valores e objetivos na sociedade em que estão inseridas. No caso da Hemobrás, a relação empresa-sociedade apresenta um condicionante extra, visto que se relaciona com a promoção de saúde dos indivíduos.

Dessa forma, o foco no atendimento de qualidade ao cidadão deverá estar tanto nos objetivos e metas quanto na própria missão da empresa – de acordo com a própria Emenda Constitucional número 19. A Hemobrás encontra-se em fase de estruturação e enfrenta diversos desafios, internos e externos. Por exemplo, depende de doações de sangue para a produção de medicamentos hemoderivados. Ademais, a empresa não conhece o mercado. Por outro lado, conta com transferência de tecnologia de uma empresa francesa, somada ao apoio governamental para desenvolver-se.

Em seu ambiente interno, a Hemobrás apresenta pontos fracos e fortes. Dentre suas vantagens, pode-se apontar o caráter estatal, contando com o apoio do Ministério da Saúde para executar suas atividades. Por outro lado, a empresa também possui vulnerabilidades. Sua estrutura administrativa é apenas incipiente. Por enquanto, há poucos funcionários públicos contratados (85). Como a empresa ainda está em fase de implementação, poderá apresentar um período inicial de adaptação às dificuldades.

Em seu ambiente externo, a Hemobrás encontra oportunidades e ameaças. Dentre estas, impõe-se a debilidade administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS), cujos pacientes a empresa atenderá. Esses usuários apresentam tradicional insatisfação com o Sistema, além de terem alto grau de demandas não-atendidas. Ademais, a empresa depende de doações de sangue da população para produzir os medicamentos hemoderivados, que são pouco freqüentes. A matéria-prima é relativamente escassa e exige rigorosos padrões de segurança em sua manipulação.

Não obstante, a Hemobrás também conta com oportunidades. Dispõe da transferência de tecnologia de uma empresa francesa, da qual também pode extrair – mediante aprofundamento de uma parceria – lições administrativas e experiências de mercado.

Dadas as condições internas e externas descritas, é possível estabelecer alguns objetivos e metas para a Hemobrás. Ela deve visar a um atendimento qualificado aos portadores de coagulopatias, por meio do uso eficaz e eficiente do recurso público. Deve objetivar a liderança de mercado. Como meta, deverá conseguir aumentar em 505 as doações de sangue após cinco anos, incentivando a solidariedade e a cidadania.

A fim de avaliar o cumprimento ou não de seus objetivos e metas, a Hemobrás poderá criar indicadores de desempenho. Os usuários deverão se consultados regularmente, por meio de pesquisas, acerca de seu grau de satisfação. A ideia é obter um feedback em relação à atividade desempenhada. A empresa, nesse sentido, também deverá criar uma Ouvidoria, no intuito de tomar conhecimento de problemas e encaminhar soluções. P acesso a este órgão deve se dar por carta, telefone ou meio digital, ampliando, sempre que possível, à facilidade de acesso.

Para fins de avaliação, o resultado da Hemobrás, em termos econômicos, deve demonstrar capacidade de atendimento crescente. Conforme estabelecido, em 2014 deve contemplar 30% da demanda nacional. Socialmente, a empresa deve ser transparente e responsável. O grau de satisfação dos usuários nunca deve ser menor do que 80%, procurando, na medida do possível, aumentá-lo.

Dadas as realidades e possibilidades da Hemobrás, sua missão deve ser proporcionar o fornecimento de hemoderivados de modo a garantir a satisfação e o atendimento de qualidade aos portadores de coagulopatias. Tendo em vista suas limitações, em 2014 a empresa deve ser vista como símbolo de cidadania e uso eficiente e eficaz do recurso público.

A Hemobrás apresenta desafios de consolidação e oportunidades. Esse Plano de Desenvolvimento Institucional procura tornar viável a realização da função social da empresa, consolidando-a com a marca de socialmente responsável.

Accountability Permanente: A Avaliação de Políticas Públicas

A avaliação de políticas públicas tem sido uma área tradicionalmente negligenciada na América Latina. Há uma discrepância entre o funcionamento formal e informal das instituições, em especial no caso do Brasil. A fim de fortalecer a governança democrática, a prática de avaliação deve ser implementada em todas as fases das políticas públicas. Ela não só permite a gestão mais eficiente do recurso público como também contribui na geração de accountability.

A formulação de políticas públicas torna visível diversos conflitos sociais. É nesta fase em que ocorre a especificação de alternativa, da decisão adotada, juntamente com seu marco legal, administrativo, e econômico. Nesta etapa, a avaliação verifica se a estratégia escolhida está de acordo com as demandas que originaram a solução. Ademais, estabelece relações de custo e benefício. Aplica-se uma avaliação ex-ante, a ser realizada por dois principais métodos: a análise custo-benefício e a análise custo efetividade. A primeira demonstra a viabilidade do projeto, se de fato ele apresenta retornos monetários. Todavia, não consegue captar efeitos externos, variável que é medida pela análise custo-efetividade, a qual avalia externalidades como alterações nos níveis de segurança, proteção ambiental e integração.

A implementação diz respeito à organização do aparelho administrativo a fim de executar a alternativa adotada na fase de formulação. Mobilizam-se recursos políticos, administrativos e econômicos. Nessa etapa verifica-se se a execução está de acordo com as demandas iniciais, canalizadas pela formação da agenda, elaboração e formulação. Para tanto, a avaliação formativa é o método mais indicado, uma vez que enfatiza o desenvolvimento do processo. Indicadores devem mostrar se a gestão da burocracia está sendo responsiva às demandas sociais.

A verificação dos resultados realiza-se ao fim da execução do programa. A avaliação ex-post é a ideal. Nessa fase, há uma visão geral dos resultados da alternativa inicialmente adotada. Analisa-se se os objetivos foram atingidos, quais os efeitos não-esperados e por qual razão eles ocorreram. Deve-se combinar diferentes formatos de avaliação: interna, externa e participativa. Assim, é possível obter uma visão interna, da organização responsável pela implementação, somada de uma avaliação externa, não comprometida com os valores da instituição. A participação do público-alvo é determinante na qualificação geral sobre a eficácia da estratégia, demonstrando o real impacto do curso de ação escolhido.

A avaliação permanente fortalece os princípios administrativos de publicidade e eficiência. Reduz incertezas, uma vez que desde o início da implementação da política é possível corrigir seus rumos. Além disso, funciona como ferramenta de prestação de contas, evitando a existência de uma burocracia auto-referida. Práticas que forem de encontro aos dois princípios da administração antes referidos - ou mesmo contra à legalidade, são passiveis de punição. A gestão pública se sujeita a um permanente feedback, tornando-se mais eficaz e mais efetiva. A avaliação permanente consolida a accountability e otimiza a governança democrática no Brasil.

Redes de Políticas Públicas

As redes de políticas públicas funcionam mediante a associação entre governo e Terceiro Setor. A maior participação social contribui para evitar a formação de burocracias auto-referidas, isto é, voltadas excessivamente para os processos administrativos e pouco ligadas à promoção de resultados. Assim, diversas organizações passam a influir ativamente em seus setores, constituindo alianças e competindo pela inclusão de temas na agenda pública.

As ações estatais podem contribuir para o incremento da participação social. Dessa forma, fortalece-se o capital social e a confiança entre cidadãos. Duas inovações institucionais importam para a democratização do processo decisório, a qual permite a constituição de redes. Os conselhos gestores, mediante o instituto da representação paritária, possibilitam a inclusão ativa da voz da sociedade civil, ainda que suas resoluções sejam apenas sugestões, sem força de obrigação O orçamento participativo torna possível a participação de setores sociais tradicionalmente excluídos, que passam a se articular em grupos e, junto ao governo, fortalecer a representação de seus interesses.

As Emendas Constitucionais 19 e 45 representam alterações decisivas no espaço de organização para a formação de redes. A Emenda 19 aumento o grau de democratização da administração pública brasileira. A Emenda 45, além de instituir a participação da sociedade civil em Conselhos, como o do Ministério Público, criou o Conselho Nacional de Justiça, órgão essencial para articular e processar demandas da sociedade nesta área.

O governo pode atuar ativamente na formação de redes de políticas públicas e, ao mesmo tempo, na democratização social. Um caminho possível é a promoção da inclusão digital. O maior acesso a tecnologias da informação e da comunicação permite a redução de distâncias e do tempo de comunicação. Cidadãos de diferentes estados, por exemplo, podem organizar uma manifestação de seus interesses ou constituir uma Organização Social que futuramente interaja com o governo na formulação de novas políticas. O potencial do governo eletrônico eleva sua importância como mecanismo de organização social e espaço, ainda que virtual, de debates de interesse público.

As redes de políticas públicas, por outro lado, dificultam a realização de accountability. A grande atomização do processo de formulação dificulta a identificação de eventuais erros. Prejudicam-se a capacidade de prestação de contas transparente e a conseqüente punição de atos não condizentes com os princípios da administração pública. Embora esta seja uma dificuldade considerável, não é instransponível. Representa um dos principais desafios da implementação de governo eletrônico.

A partir da década de 90, percebem-se alterações jurídicas e sociais que permitiram a emergência de redes de políticas públicas. Embora dificultem a prestação de contas, importam sobremaneira para a democratização da administração pública brasileira. A maior participação permite ampliação das possibilidades de associação, combinando diferentes interesses a fim de influenciar a formulação de políticas públicas.

Crédito da Imagem: http://redepv.ning.com/

Federalismo e Políticas Sociais no Brasil

O processo decisório, no Brasil, é marcado pela alternância de centralização e descentralização. A Constituição Federal de 88 é exemplo desse último movimento. Dentre suas várias inovações, destaca-se o reconhecimento do município como ente federativo. A transferência de poder para os níveis municipais e locais implicou a descentralização de políticas sociais, processo acompanhado de contradições e desafios.

O modelo trazido pela Carta Maior é de competências comuns e concorrentes. Pelo dispositivo constitucional de competências comuns, União, Estados e municípios compartilham funções e prestação de serviços em áreas como saúde, educação, saneamento, cultura e meio-ambiente. No que tange às competências concorrentes, os três entes federados distribuem a capacidade legislativa. Assim, há algumas prerrogativas exclusivas da União, como a legislação sobre meio-ambiente, e outras em que podem legislar de forma concomitante, como a educação.

Nesta engrenagem, a União possui o papel de coordenadora e financiadora. Estabelece diretrizes para as políticas sociais e fornece recursos para a implementação dos programas. Procura evitar a fragmentação, uma vez que é comum a atuação desarticulada de entes federados e órgãos públicos. Todavia, o modelo constitucional trouxe um problema estrutural: descentralizou a receita, mas centralizou encargos na União. Isso ocorre porque, embora os estados estejam autorizados a executar política sociais, escassamente o fazem. Assim, cabe à União e aos municípios a gestão das políticas sociais. Como a grande maioria dos municípios depende de transferências de recursos, é o governo federal, na prática, o mantenedor da seguridade social.

O modelo de competências comuns e concorrentes traz como desafio a realização de accountability. Na falta de um serviço, o cidadão não sabe a quem recorrer. Acrescente-se a isso o fato de que, desde a entrada em vigor da Constituição de 88, os estados têm progressivamente diminuído sua capacidade de implementação de políticas sociais. Déficits fiscais não raro têm fragilizado sua capacidade de prestação de serviços, diminuindo o grau de governança e, em alguns casos inclusive, de governabilidade.

Não obstante, a emergência do município representou o surgimento de uma agenda bilateral com a União, mediante a qual surge um modelo de gestão compartilhado. Tradicionalmente cabe à União o processo de formulação, e ao município, a execução. Todavia, é necessário que cada um adquira competências e participe do processo do outro, gerando um processo de feedback. Fortalecer esta relação importa para otimização da eficácia e da eficiência da gestão de políticas sociais.

Foto: os "Federalistas” Hamilton, Jay e Madison

Política Externa Independente: Modernização e Limites Estruturais

A Política Externa Independente (PEI) teve início com o governo Jânio e seu chanceler, Afonso Arinos. Tinha como princípios o desarmamento, a descolonização internacional, a primazia do Direito Internacional, a busca pelo desenvolvimento, a não-intervenção e a paz A iniciativa foi desenvolvida pelo chanceler San Thiago Dantas e buscava um tipo de inserção internacional madura pela qual o Brasil deveria agir de forma a atender seus interesses nacionais – sobretudo o desenvolvimento, reduzindo a dependência dos Estados Unidos.

O contexto interno da Política Externa Independente (PEI) era essencialmente de modernização. No plano econômico, intensificavam-se os processos de urbanização e de industrialização, na lógica do Processo de Substituição de Importações (PSI).

Segundo Maria da Conceição Tavares, tal processo é “fechado” e de “desenvolvimento parcial” (Tavares 1972:35). Ademais, centra-se no mercado interno e aumenta a dependência externa, visto que necessita progressivamente de tecnologia estrangeira (renovação do parque industrial) e de incremento de exportações (obtenção de divisas). Tais necessidades revelaram-se preocupações constantes na política externa econômica do período populista.

No plano político, a modernização traduziu-se na crescente identificação dos grupos sociais com os partidos, sendo os de maior destaque PSD, PTB e UDN. Em termos de ideologia, além da corrente socialista, há o forte embate entre o chamado “capitalismo nacionalista” (nacionalistas) e o “capitalismo dependente associado”. Segundo o ex-presidente e sociólogo Fernando Henrique Cardoso, a lógica do desenvolvimento do capitalismo-dependente-associado é a seguinte:

"Faz-se uma divisão de área de atuação que, sem eliminar a expansão dos setores controlados pela burguesia local, desloca-os dos setores-chave da economia ou, quando a burguesia local consegue manter-se neles é de forma associada e subordinada. Ao mesmo tempo, cresce a base econômica do setor estatal, que se endereça aos setores de infra-estrutura, e assegura-se às empresas multinacionais especialmente o controle dos bens de consumo duráveis (automóveis,eletrodomésticos etc), bem como parte importante do controle da produção e exportação de produtos primários, brutos ou semi-industrializados" (Cardoso, 1975:47).

A conjuntura externa do sistema internacional impôs sérios obstáculos à implementação da PEI. Conforme Paulo Vizentini, ela se transforma de trunfo em verdadeiro ônus. Três acontecimentos são determinantes para constranger a iniciativa: a Revolução Cubana (1959), a subseqüente definição pelo socialismo (1961) e, por fim, a Crise dos Mísseis (1962). Acelerando uma contra-revolução norte-americana (Vizentini), diminuíram o espaço de manobra para a barganha brasileira. Na América, doravante, ou o Estado estava ao lado dos norte-americanos ou estava contra – não poderia haver “deslizes independentes ou neutros”.

A PEI possuía diversas limitações. Por um lado, verifica-se o constrangimento econômico, uma vez que o Brasil carecia de ajuda econômica cujo principal fornecedor tradicionalmente eram os EUA. Necessitava-se de divisas para fechar o balanço de pagamentos. Precisavámos de apoio econômico, mas não queríamos oferecer, como contrapartida, respectivo respaldo político sem receber benefícios econômicos – tal como se falava em um Plano Marshall para a América Latina. Essa dificuldade torna-se ainda mais expressiva considerando-se a conjuntura internacional, marcada pela crescente hegemonia dos Estados Unidos, então em busca de fortalecimento.

Por outro lado, Vizentini acertadamente refere-se à idéia de que a PEI foi “mais precoce do que equivocada”. O Brasil não possuía suficiente autonomia econômica capaz de sustentar uma proporcional autonomia política. Dificultou-se a defesa dos princípios da PEI(1) à medida que eles contrariavam os interesses dos EUA, nosso principal parceiro econômico.

O dilema da potência média mais uma vez veio à tona, já o país efetivamente ainda não era capaz de sustentar a política externa que defendia. O Brasil era economicamente dependente e frágil, com desequilíbrios internos e uma conjuntura internacional altamente constrangedora. Nos termos de Gérson Moura, ao Brasil não era mais permitido um caminho de “autonomia na dependência”.

Notas
1 - Soberania, paz, neutralidade, desarmamento, não-intervenção, plano autônomo de desenvolvimento, defesa do Direito Internacional, incremento de exportações.

Referências Bibliográficas

CARDOSO, F. H. Autoritarismo e democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.
TAVARES, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro. Riode Janeiro: Zahar, 1972.
VIZENTINI, Paulo F. (aulas no PPG-POL). Porto Alegre: UFRGS, 2008.