sexta-feira, 30 de outubro de 2009

Gestão Governamental: o caso da Hemobrás


Este texto representa a tentativa de elaboração de um Plano de Desenvolvimento Institucional para a estatal Hemobrás. Os dados referidos são valores aproximados.

O Plano de Desenvolvimento Institucional representa ferramenta fundamental para as empresas definirem seus valores e objetivos na sociedade em que estão inseridas. No caso da Hemobrás, a relação empresa-sociedade apresenta um condicionante extra, visto que se relaciona com a promoção de saúde dos indivíduos.


Dessa forma, o foco no atendimento de qualidade ao cidadão deverá estar tanto nos objetivos e metas quanto na própria missão da empresa – de acordo com a própria Emenda Constitucional número 19. A Hemobrás encontra-se em fase de estruturação e enfrenta diversos desafios, internos e externos. Por exemplo, depende de doações de sangue para a produção de medicamentos hemoderivados. Ademais, a empresa não conhece o mercado. Por outro lado, conta com transferência de tecnologia de uma empresa francesa, somada ao apoio governamental para desenvolver-se.


Em seu ambiente interno, a Hemobrás apresenta pontos fracos e fortes. Dentre suas vantagens, pode-se apontar o caráter estatal, contando com o apoio do Ministério da Saúde para executar suas atividades. Por outro lado, a empresa também possui vulnerabilidades. Sua estrutura administrativa é apenas incipiente. Por enquanto, há poucos funcionários públicos contratados (85). Como a empresa ainda está em fase de implementação, poderá apresentar um período inicial de adaptação às dificuldades.


Em seu ambiente externo, a Hemobrás encontra oportunidades e ameaças. Dentre estas, impõe-se a debilidade administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS), cujos pacientes a empresa atenderá. Esses usuários apresentam tradicional insatisfação com o Sistema, além de terem alto grau de demandas não-atendidas. Ademais, a empresa depende de doações de sangue da população para produzir os medicamentos hemoderivados, que são pouco freqüentes. A matéria-prima é relativamente escassa e exige rigorosos padrões de segurança em sua manipulação.


Não obstante, a Hemobrás também conta com oportunidades. Dispõe da transferência de tecnologia de uma empresa francesa, da qual também pode extrairmediante aprofundamento de uma parcerialições administrativas e experiências de mercado.


Dadas as condições internas e externas descritas, é possível estabelecer alguns objetivos e metas para a Hemobrás. Ela deve visar a um atendimento qualificado aos portadores de coagulopatias, por meio do uso eficaz e eficiente do recurso público. Deve objetivar a liderança de mercado. Como meta, deverá conseguir aumentar em 505 as doações de sangue após cinco anos, incentivando a solidariedade e a cidadania.


A fim de avaliar o cumprimento ou não de seus objetivos e metas, a Hemobrás poderá criar indicadores de desempenho. Os usuários deverão se consultados regularmente, por meio de pesquisas, acerca de seu grau de satisfação. A ideia é obter um feedback em relação à atividade desempenhada. A empresa, nesse sentido, também deverá criar uma Ouvidoria, no intuito de tomar conhecimento de problemas e encaminhar soluções. P acesso a este órgão deve se dar por carta, telefone ou meio digital, ampliando, sempre que possível, à facilidade de acesso.


Para fins de avaliação, o resultado da Hemobrás, em termos econômicos, deve demonstrar capacidade de atendimento crescente. Conforme estabelecido, em 2014 deve contemplar 30% da demanda nacional. Socialmente, a empresa deve ser transparente e responsável. O grau de satisfação dos usuários nunca deve ser menor do que 80%, procurando, na medida do possível, aumentá-lo.


Dadas as realidades e possibilidades da Hemobrás, sua missão deve ser proporcionar o fornecimento de hemoderivados de modo a garantir a satisfação e o atendimento de qualidade aos portadores de coagulopatias. Tendo em vista suas limitações, em 2014 a empresa deve ser vista como símbolo de cidadania e uso eficiente e eficaz do recurso público.


A Hemobrás apresenta desafios de consolidação e oportunidades. Esse Plano de Desenvolvimento Institucional procura tornar viável a realização da função social da empresa, consolidando-a com a marca de socialmente responsável.

segunda-feira, 26 de outubro de 2009

Accountability Permanente: A Avaliação de Políticas Públicas



A avaliação de políticas públicas tem sido uma área tradicionalmente negligenciada na América Latina. Há uma discrepância entre o funcionamento formal e informal das instituições, em especial no caso do Brasil. A fim de fortalecer a governança democrática, a prática de avaliação deve ser implementada em todas as fases das políticas públicas. Ela não permite a gestão mais eficiente do recurso público como também contribui na geração de accountability.


A formulação de políticas públicas torna visível diversos conflitos sociais. É nesta fase em que ocorre a especificação de alternativa, da decisão adotada, juntamente com seu marco legal, administrativo, e econômico. Nesta etapa, a avaliação verifica se a estratégia escolhida está de acordo com as demandas que originaram a solução. Ademais, estabelece relações de custo e benefício. Aplica-se uma avaliação ex-ante, a ser realizada por dois principais métodos: a análise custo-benefício e a análise custo efetividade. A primeira demonstra a viabilidade do projeto, se de fato ele apresenta retornos monetários. Todavia, não consegue captar efeitos externos, variável que é medida pela análise custo-efetividade, a qual avalia externalidades como alterações nos níveis de segurança, proteção ambiental e integração.


A implementação diz respeito à organização do aparelho administrativo a fim de executar a alternativa adotada na fase de formulação. Mobilizam-se recursos políticos, administrativos e econômicos. Nessa etapa verifica-se se a execução está de acordo com as demandas iniciais, canalizadas pela formação da agenda, elaboração e formulação. Para tanto, a avaliação formativa é o método mais indicado, uma vez que enfatiza o desenvolvimento do processo. Indicadores devem mostrar se a gestão da burocracia está sendo responsiva às demandas sociais.


A verificação dos resultados realiza-se ao fim da execução do programa. A avaliação ex-post é a ideal. Nessa fase, há uma visão geral dos resultados da alternativa inicialmente adotada. Analisa-se se os objetivos foram atingidos, quais os efeitos não-esperados e por qual razão eles ocorreram. Deve-se combinar diferentes formatos de avaliação: interna, externa e participativa. Assim, é possível obter uma visão interna, da organização responsável pela implementação, somada de uma avaliação externa, não comprometida com os valores da instituição. A participação do público-alvo é determinante na qualificação geral sobre a eficácia da estratégia, demonstrando o real impacto do curso de ação escolhido.


A avaliação permanente fortalece os princípios administrativos de publicidade e eficiência. Reduz incertezas, uma vez que desde o início da implementação da política é possível corrigir seus rumos. Além disso, funciona como ferramenta de prestação de contas, evitando a existência de uma burocracia auto-referida. Práticas que forem de encontro aos dois princípios da administração antes referidos - ou mesmo contra à legalidade, são passiveis de punição. A gestão pública se sujeita a um permanente feedback, tornando-se mais eficaz e mais efetiva. A avaliação permanente consolida a accountability e otimiza a governança democrática no Brasil.

quarta-feira, 21 de outubro de 2009

Redes de Políticas Públicas


As redes de políticas públicas funcionam mediante a associação entre governo e Terceiro Setor. A maior participação social contribui para evitar a formação de burocracias auto-referidas, isto é, voltadas excessivamente para os processos administrativos e pouco ligadas à promoção de resultados. Assim, diversas organizações passam a influir ativamente em seus setores, constituindo alianças e competindo pela inclusão de temas na agenda pública.


As ações estatais podem contribuir para o incremento da participação social. Dessa forma, fortalece-se o capital social e a confiança entre cidadãos. Duas inovações institucionais importam para a democratização do processo decisório, a qual permite a constituição de redes. Os conselhos gestores, mediante o instituto da representação paritária, possibilitam a inclusão ativa da voz da sociedade civil, ainda que suas resoluções sejam apenas sugestões, sem força de obrigação O orçamento participativo torna possível a participação de setores sociais tradicionalmente excluídos, que passam a se articular em grupos e, junto ao governo, fortalecer a representação de seus interesses.


As Emendas Constitucionais 19 e 45 representam alterações decisivas no espaço de organização para a formação de redes. A Emenda 19 aumento o grau de democratização da administração pública brasileira. A Emenda 45, além de instituir a participação da sociedade civil em Conselhos, como o do Ministério Público, criou o Conselho Nacional de Justiça, órgão essencial para articular e processar demandas da sociedade nesta área.


O governo pode atuar ativamente na formação de redes de políticas públicas e, ao mesmo tempo, na democratização social. Um caminho possível é a promoção da inclusão digital. O maior acesso a tecnologias da informação e da comunicação permite a redução de distâncias e do tempo de comunicação. Cidadãos de diferentes estados, por exemplo, podem organizar uma manifestação de seus interesses ou constituir uma Organização Social que futuramente interaja com o governo na formulação de novas políticas. O potencial do governo eletrônico eleva sua importância como mecanismo de organização social e espaço, ainda que virtual, de debates de interesse público.


As redes de políticas públicas, por outro lado, dificultam a realização de accountability. A grande atomização do processo de formulação dificulta a identificação de eventuais erros. Prejudicam-se a capacidade de prestação de contas transparente e a conseqüente punição de atos não condizentes com os princípios da administração pública. Embora esta seja uma dificuldade considerável, não é instransponível. Representa um dos principais desafios da implementação de governo eletrônico.

A partir da década de 90, percebem-se alterações jurídicas e sociais que permitiram a emergência de redes de políticas públicas. Embora dificultem a prestação de contas, importam sobremaneira para a democratização da administração pública brasileira. A maior participação permite ampliação das possibilidades de associação, combinando diferentes interesses a fim de influenciar a formulação de políticas públicas.


Crédito da Imagem: http://redepv.ning.com/

terça-feira, 20 de outubro de 2009

Federalismo e Políticas Sociais no Brasil


O processo decisório, no Brasil, é marcado pela alternância de centralização e descentralização. A Constituição Federal de 88 é exemplo desse último movimento. Dentre suas várias inovações, destaca-se o reconhecimento do município como ente federativo. A transferência de poder para os níveis municipais e locais implicou a descentralização de políticas sociais, processo acompanhado de contradições e desafios.


O modelo trazido pela Carta Maior é de competências comuns e concorrentes. Pelo dispositivo constitucional de competências comuns, União, Estados e municípios compartilham funções e prestação de serviços em áreas como saúde, educação, saneamento, cultura e meio-ambiente. No que tange às competências concorrentes, os três entes federados distribuem a capacidade legislativa. Assim, há algumas prerrogativas exclusivas da União, como a legislação sobre meio-ambiente, e outras em que podem legislar de forma concomitante, como a educação.


Nesta engrenagem, a União possui o papel de coordenadora e financiadora. Estabelece diretrizes para as políticas sociais e fornece recursos para a implementação dos programas. Procura evitar a fragmentação, uma vez que é comum a atuação desarticulada de entes federados e órgãos públicos. Todavia, o modelo constitucional trouxe um problema estrutural: descentralizou a receita, mas centralizou encargos na União. Isso ocorre porque, embora os estados estejam autorizados a executar política sociais, escassamente o fazem. Assim, cabe à União e aos municípios a gestão das políticas sociais. Como a grande maioria dos municípios depende de transferências de recursos, é o governo federal, na prática, o mantenedor da seguridade social.


O modelo de competências comuns e concorrentes traz como desafio a realização de accountability. Na falta de um serviço, o cidadão não sabe a quem recorrer. Acrescente-se a isso o fato de que, desde a entrada em vigor da Constituição de 88, os estados têm progressivamente diminuído sua capacidade de implementação de políticas sociais. Déficits fiscais não raro têm fragilizado sua capacidade de prestação de serviços, diminuindo o grau de governança e, em alguns casos inclusive, de governabilidade.


Não obstante, a emergência do município representou o surgimento de uma agenda bilateral com a União, mediante a qual surge um modelo de gestão compartilhado. Tradicionalmente cabe à União o processo de formulação, e ao município, a execução. Todavia, é necessário que cada um adquira competências e participe do processo do outro, gerando um processo de feedback. Fortalecer esta relação importa para otimização da eficácia e da eficiência da gestão de políticas sociais.

Foto: os "Federalistas” Hamilton, Jay e Madison


domingo, 12 de julho de 2009

Política Externa Independente: Modernização e Limites Estruturais




A Política Externa Independente (PEI) teve início com o governo Jânio e seu chanceler, Afonso Arinos. Tinha como princípios o desarmamento, a descolonização internacional, a primazia do Direito Internacional, a busca pelo desenvolvimento, a não-intervenção e a paz A iniciativa foi desenvolvida pelo chanceler San Thiago Dantas e buscava um tipo de inserção internacional madura pela qual o Brasil deveria agir de forma a atender seus interesses nacionais – sobretudo o desenvolvimento, reduzindo a dependência dos Estados Unidos.

O contexto interno da Política Externa Independente (PEI) era essencialmente de modernização. No plano econômico, intensificavam-se os processos de urbanização e de industrialização, na lógica do Processo de Substituição de Importações (PSI).

Segundo Maria da Conceição Tavares, tal processo é “fechado” e de “desenvolvimento parcial” (Tavares 1972:35). Ademais, centra-se no mercado interno e aumenta a dependência externa, visto que necessita progressivamente de tecnologia estrangeira (renovação do parque industrial) e de incremento de exportações (obtenção de divisas). Tais necessidades revelaram-se preocupações constantes na política externa econômica do período populista.

No plano político, a modernização traduziu-se na crescente identificação dos grupos sociais com os partidos, sendo os de maior destaque PSD, PTB e UDN. Em termos de ideologia, além da corrente socialista, há o forte embate entre o chamado “capitalismo nacionalista” (nacionalistas) e o “capitalismo dependente associado”. Segundo o ex-presidente e sociólogo Fernando Henrique Cardoso, a lógica do desenvolvimento do capitalismo-dependente-associado é a seguinte:

"Faz-se uma divisão de área de atuação que, sem eliminar a expansão dos setores controlados pela burguesia local, desloca-os dos setores-chave da economia ou, quando a burguesia local consegue manter-se neles é de forma associada e subordinada. Ao mesmo tempo, cresce a base econômica do setor estatal, que se endereça aos setores de infra-estrutura, e assegura-se às empresas multinacionais especialmente o controle dos bens de consumo duráveis (automóveis,eletrodomésticos etc), bem como parte importante do controle da produção e exportação de produtos primários, brutos ou semi-industrializados" (Cardoso, 1975:47).

A conjuntura externa do sistema internacional impôs sérios obstáculos à implementação da PEI. Conforme Paulo Vizentini, ela se transforma de trunfo em verdadeiro ônus. Três acontecimentos são determinantes para constranger a iniciativa: a Revolução Cubana (1959), a subseqüente definição pelo socialismo (1961) e, por fim, a Crise dos Mísseis (1962). Acelerando uma contra-revolução norte-americana (Vizentini), diminuíram o espaço de manobra para a barganha brasileira. Na América, doravante, ou o Estado estava ao lado dos norte-americanos ou estava contra – não poderia haver “deslizes independentes ou neutros”.

A PEI possuía diversas limitações. Por um lado, verifica-se o constrangimento econômico, uma vez que o Brasil carecia de ajuda econômica cujo principal fornecedor tradicionalmente eram os EUA. Necessitava-se de divisas para fechar o balanço de pagamentos. Precisavámos de apoio econômico, mas não queríamos oferecer, como contrapartida, respectivo respaldo político sem receber benefícios econômicos – tal como se falava em um Plano Marshall para a América Latina. Essa dificuldade torna-se ainda mais expressiva considerando-se a conjuntura internacional, marcada pela crescente hegemonia dos Estados Unidos, então em busca de fortalecimento.

Por outro lado, Vizentini acertadamente refere-se à idéia de que a PEI foi “mais precoce do que equivocada”. O Brasil não possuía suficiente autonomia econômica capaz de sustentar uma proporcional autonomia política. Dificultou-se a defesa dos princípios da PEI(1) à medida que eles contrariavam os interesses dos EUA, nosso principal parceiro econômico.

O dilema da potência média mais uma vez veio à tona, já o país efetivamente ainda não era capaz de sustentar a política externa que defendia. O Brasil era economicamente dependente e frágil, com desequilíbrios internos e uma conjuntura internacional altamente constrangedora. Nos termos de Gérson Moura, ao Brasil não era mais permitido um caminho de “autonomia na dependência”.

Notas
1 - Soberania, paz, neutralidade, desarmamento, não-intervenção, plano autônomo de desenvolvimento, defesa do Direito Internacional, incremento de exportações.

Referências Bibliográficas

CARDOSO, F. H. Autoritarismo e democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.
TAVARES, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro. Riode Janeiro: Zahar, 1972.
VIZENTINI, Paulo F. (aulas no PPG-POL). Porto Alegre: UFRGS, 2008.

segunda-feira, 8 de dezembro de 2008

Democracia e o vírus do brasilianismo - por Wanderley Guilherme dos Santos

Democracia e o vírus do brasilianismo

Dói na alma, mas nem sempre a educação é um bem sem contra-indicação. As pesquisas reiteram a cada rodada que as classes subalternas têm respondido com apoio e votos às políticas sociais do governo.
Onde o governo está mais presente é ali onde, proporcionalmente, tem crescido seu eleitorado. Desmentindo o argumento de que o governo falha em suas promessas de campanha. As oposições e os descontentes da esquerda também o acusam de trair sua base popular de origem.
Alternativamente, conservadores e progressistas descobrem motivo de congraçamento entre si na crítica ao suposto paternalismo governamental, que seria a razão da aquiescência das massas antes que da promoção de sua consciência cívica e autonomia política. Como é natural, não se há de responder com imperfeições terrenas às exigências do mundo platônico das idéias.
Equivalente ideal de pureza orienta os murmúrios de insatisfação quanto ao funcionamento das instituições legislativas, maculadas que estariam por operadores corruptos, por vícios simultâneos de origem e decrepitude, além de repetidas manifestações do insultuoso hábito de legislar em causa própria.
Do Executivo, o defeito mínimo que se lhe atribui é o da incompetência gerencial. Mencionam-se ademais, aqui e ali, alheamento, preguiça e incapacidade de decisão. Pela esquerda histórica, do mesmo modo insatisfeita, se assegura que o Executivo se encontra manietado por escandalosos acordos com o conservadorismo. Ou seja, o Executivo, a bem dizer, nada faz e, quando faz, faz mal ou em má companhia, descaracterizando o bem-feito.
E assim marcharia o país entre corrupção e inércia, de cambulhada com alguns outros países, poucos, igualmente cretinos, à margem do benéfico período de progresso material aproveitado pelo resto do mundo. Nem as migalhas, nós estaríamos saboreando desta vez.
Trata-se, é claro, de um diagnóstico brasilianista. Tão grave quanto o bócio e a elefantíase, o brasilianismo é a enfermidade típica do atraso, mas com patológica distribuição sociologicamente distinta.
Ela contamina preferencialmente pessoas de elevada classe de renda, habitantes de áreas urbanas, sobretudo no Sudeste do país, com diplomas universitários concentrados nas áreas de ciências sociais, economia e comunicação.
Em geral, o brasilianismo não provoca estados febris nem suores inoportunos, apresentando como principais sintomas uma enorme confusão de raciocínio, miopia conceitual e daltonismo partidário, estimulando surtos de verborragia, descontrole de adjetivos e relaxamento das vias gramaticais. Eventualmente, uma diarréia substantiva.
Dotados de imbatível lógica esquizofrênica, os contaminados costumam passar por professores, cheios de comendas, donos de escritórios de consultoria, fartos de encomendas, colunistas bem remunerados, intrigantes de notinhas jornalísticas e assessores de grupos de interesse.
Honestíssimos, em sua maioria, acreditam no que dizem, com grande pompa e muita circunstância. Causa dissabor vê-los. Ao contrário dos portadores de bócio e de elefantíase, cônscios estes da enfermidade que os atormenta, os brasilianistas desfilam orgulhosamente a própria miséria como portariam um estandarte de cruzados. Em certo sentido, são mesmo monocromáticos. Felizmente, o brasilianismo não é sexualmente transmissível. Segundo alguns clínicos, porque não é sexualmente ativo. Polêmicas médicas.
Embora bem-educados, os brasilianistas têm horror à leitura, particularmente de matérias sobre o Brasil, à exceção, obviamente, dos artigos que escrevem uns para os outros. Ignoram as estatísticas, têm vaga noção do que significa o coeficiente de Gini e não fazem a menor idéia do que foi a história da América do Sul nem do percurso secular do grande mito que são os Estados Unidos. Da Europa, conhecem os vinhos, os queijos e o carnaval de Veneza, em pacote turístico de sete dias. Constituem a mais acachapante evidência do fracasso da universidade brasileira.
Jamais um brasilianista aceitará a tese de que os pobres votam por uma razão idêntica à sua, isto é, por interesse. E, conseqüentemente, também rejeitarão a hipótese de que os carentes sejam tão racionais quanto eles, os poucos abundantes. Negarão que pertençam ao mesmo gênero de distribuição de privilégios os subsídios à exportação, a remuneração dos títulos da dívida pública e os empréstimos pré-consignados. São favoráveis ao controle da natalidade da população de salário mínimo e à pena de morte, em certos casos, que é uma forma substitutiva, ou complementar, de controle da mortalidade. Consideram-se liberais de boa cepa, pois têm entre seus melhores amigos, segundo testemunho voluntário, um negro, um judeu e um gay. A discriminação dos melhores amigos é a confissão inconsciente da lista de preconceitos que cultuam.
Não obstante os brasilianistas, ou melhor, inclusive com parcela do trabalho deles, vai se livrando das algemas do arcaísmo um país em que os conservadores parecem ter, finalmente, abandonado a estratégia de rondar os quartéis sempre que contrariados pela política. A integração material da sociedade avança pela via do mercado, a despeito dos revolucionários e dos adoradores dos monopólios, e no qual a Constituição de 1988 conseguiu evitar a institucionalização de práticas discriminatórias.
O custo de combater preconceitos e discriminações é baixo, no Brasil, porque não são protegidos por lei. Aspecto crucial, cuja relevância é perfeitamente reconhecida pelos negros da África do Sul e dos Estados Unidos e pelos antigos judeus imigrantes argentinos, por exemplo.
A sociedade precisa dos brasilianistas na exata medida em que as deficiências materiais são ainda tamanhas e a tentação para a autocomplacência é enorme. Mas estão sobre-representados na produção e controle da informação pública, comprometendo com sua vesguice melhor avaliação do que vai pelo mundo e pelo Brasil.
O formigamento social é extenso, a vida comunitária se enriquece municípios afora, mas de nada disso a maioria da população toma conhecimento, monopolizado que está o mecanismo de produzir idéias e imagens. Há evidente descompasso entre o processo de democratização em curso na vida política e social e o processo de concentração oligopolista no sistema de captação e difusão das novidades.
A unanimidade brasilianista que absorveu as fontes de informação prejudica a democracia, constitui ameaça aos direitos do cidadão de estar servido de fontes alternativas de opinião, nega, na prática, o pluralismo ideológico, enquanto busca a massificação bovina de leitores e telespectadores. Nunca o Brasil moderno, período ditatorial à parte, enfrentou inimigo tão poderoso: aquele que, tal como um partido subversivo, usufrui da liberdade para asfixiá-la.
O Brasil real é complexo, pleno de deficiências e de linhas de força, não está representado na rede para-ideológica de informação, tomada de assalto pelo brasilianismo.
O brasilianismo é a doença infantil da ditadura da opinião. De onde se segue a divergência entre o que ocorre no país e o que pensam sobre ele aqueles que se imaginam educados. Para estes, a educação não vale coisa alguma.
Wanderley Guilherme dos Santos é membro da Academia Brasileira de Ciências
Publicado originalmente no jornal Valor Econômico

Em época de vestibular...

Uma questão! Leia:
"Se nada for feito, caberá a quem venha a ser o candidato [XXX] nas próximas eleições apresentar ao eleitorado um programa muito claro com reformas eleitorais, partidárias e da máquina pública. Caberá anunciar de antemão a disposição, se eleito, de recorrer aos mecanismos de consulta à população para validar essas reformas e mesmo, se entender necessário, solicitar ao Congresso uma lei delegada para fazê-las."
De quem são as palavras acima??
a) Evo Morales
b) Hugo Chávez
c) Lula
d) FHC
e) Rafael Corrêa

As palavras são de 5 de junho de 2005.
E a resposta é....Alternativa d!
Quem diria, hein?
Dúvidas? Conferir em: http://www.ifhc.org.br/UserFiles/File/artigos%20FHC/2005-06.pdf